一、规划背景
(一)现实基础
“十二五”时期,各地、各部门认真贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府关于深化医药卫生体制改革的决策部署,坚持保基本、强基层、建机制,坚持统筹安排、突出重点、循序渐进,以基本医疗卫生制度建设为核心,以维护和增进全体人民健康为宗旨,统筹推进医疗保障、医疗服务、药品采购等综合改革,全省上下形成了推进有力的组织领导体系、健全完善的政策制度体系、保障到位的财政投入体系、落实有效的督导检查体系。实践证明,深化医改方向正确、路径清晰、措施得力、成效显著,人民健康水平不断提高,群众看病难、看病贵问题得到明显缓解,获得感不断增强,深化医改在国民经济和社会发展中日益发挥着重要作用。
全民医保制度基本建立。基本医保参保率稳定在95%以上,筹资和保障水平不断提高。城乡居民大病保险全面推开,实行省级统筹、即时结报,城乡居民大病自负费用明显降低。省政府在焦作市创新开展困难群众大病补充医疗保险试点,着力减轻困难群众大病医疗费用负担,努力解决困难群众因病致贫问题。按病种付费、总额预付、按床日付费、按人头付费等医保综合支付方式改革全面推行,在控制医疗费用过快增长、促进分级诊疗等方面取得显著成效。洛阳、郑州等市积极探索商业保险机构经办基本医保,不断提高服务质量,降低行政成本。我省已经初步构建基本医保、大病保险、医疗救助、商业保险、慈善救助等多层次医疗保障体系,医保保基本、防大病、兜底线的能力不断增强,社会医疗保障网不断筑牢。
公立医院改革扎实推进。全省所有县(市)县级公立医院综合改革全面推开,实现全覆盖。各县(市)认真落实政府办医责任,集中办好一所县级综合医院和一所中医医院,重点学科发展和人才培养按3000—5000元/床·年的标准投入。同时,按照国家要求,重点抓好洛阳、焦作、濮阳、鹤壁、三门峡、漯河等6个国家城市公立医院改革试点。公立医院医药费用过快增长势头初步得到遏制。
县域综合医改制度框架初步形成。把做强县域作为强基层的重要抓手,先后启动县域医疗联合试点、县域综合医改试点,不断探索完善“抓龙头、补短板、破瓶颈、建机制、重保障、求突破”的县域综合医改思路,总结形成可在全省复制、推广的模式和路子。通过县域综合改革,构建定位明确、分工协作的医疗卫生服务体系,探索促进有序就医的机制和制度,为推进省域综合医改奠定了坚实基础。
基层卫生人才瓶颈逐步得到破解。2015年我省启动实施基层卫生“369人才工程”,通过3种途径,用6年时间(2015年—2020年),实施医学院校毕业生特招、全科医生特设岗位、农村订单定向医学生免费培养、基层骨干医师培训、全科医生转岗培训、基层卫生人才在职学历提升、基层住院(全科)医师规范化培训、城乡医院对口支援帮扶、红会送医等9项行动计划,着力培养一支满足基层需要的人才队伍,从根本上解决我省基层卫生人才短缺问题,我省在强基层方面迈出关键性步伐。
药品供应保障制度改革持续推进。在全国较早实行药品、基本药物以及高值医用耗材省级集中招标采购。在高值医用耗材采购配送、直接挂网药品采购、城市公立医院药品集中采购等方面积极探索,不断规范药品采购渠道,减少药品配送流通环节,切实降低药品虚高价格,减轻群众用药负担。
国家基本药物制度全面建立。全省所有政府办乡镇卫生院和村卫生室全部建立国家基本药物制度,实行药品省级集中招标采购和零差率销售。政府办乡镇卫生院以破除“以药补医”机制为核心,深入推进管理体制、人事制度、分配制度、药品采购机制、补偿机制等综合改革,初步构建起体现公益性、调动积极性、保障可持续的运行新机制,使基层群众切实享受到越来越多的实惠。
社会办医推进力度不断加大。“十二五”期间,我省先后出台了一系列促进社会办医加快发展的文件,从放宽准入、拓宽领域、破解人才匮乏难题、设置审批、土地使用、大型医用设备配置、药品采购、投资奖励等方面促进社会办医发展。社会资本以新建、收购、合作、委托管理等多种方式参与医疗行业发展,全省社会办医蓬勃发展。同时,我省不断加大开放力度,重点推进阜外华中心血管病医院(国家心血管病中心华中分中心)、中美(河南)荷美尔肿瘤研究院等项目建设,全力打造区域医疗服务中心,使群众能就近方便地享受到国内外优质医疗资源。
基本公共卫生服务均等化水平逐步提高。人均基本公共卫生服务经费从2011年20元提高到2015年40元。13类47项基本公共卫生服务、7项重大公共卫生服务项目免费向居民提供,公共卫生服务在治未病、提高广大城乡居民健康水平方面发挥着日益重要的作用。
(二)面临形势
“十三五”时期是我省全面建成小康社会的决胜阶段,也是建立基本医疗卫生制度、推进健康中原建设的关键时期。当前,深化医药卫生体制改革已进入深水区和攻坚期,体制机制性矛盾更加凸显,利益格局调整更为复杂,改革的难度进一步加大;同时,医疗资源总量不足与地区结构不均衡并存,公立医院改革需要拓展深化,各项改革统筹推进机制尚未建立。另一方面,建设健康中国上升为国家发展战略,国家对深化医改提出新的目标和更高要求,要树立大卫生、大健康观念,以治病为中心向以人民健康为中心转变;经济发展进入新常态,人口老龄化、工业化、城镇化进程加快,以及疾病谱变化、生态环境和生活方式变化、医药技术创新等,都对深化医改提出了更高要求。面对新的形势和挑战,“十三五”时期,要在巩固前期改革成果、认真总结经验的基础上,进一步统一思想、坚定信念、增强定力,进一步加强组织领导、制度创新和重点突破,推动医改由打好基础向提升质量、从形成框架向制度建设、由单项突破向系统集成和综合推进转变,为保障人民健康、促进经济社会发展增添新动力。
二、总体要求
(一)指导思想
高举中国特色社会主义伟大旗帜,全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会决策部署,以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,牢固树立和贯彻落实新发展理念,坚持把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供,统筹推进医疗、医保、医药各项改革,推动医疗服务重心下移和诊疗资源下沉,加快健全符合省情、高效可持续的基本医疗卫生制度,不断提高全民健康水平,为推进健康中原建设、全面建成小康社会、实现中原更加出彩提供坚实基础。
(二)基本原则
坚持以人民健康为中心。把人民健康放在优先发展的战略地位,以公平可及、群众受益为目标,坚守底线、补齐短板,维护基本医疗卫生服务的公益性,使全体人民在共建共享中有更多获得感。
坚持保基本、强基层、建机制。把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供,推动医疗卫生工作重心下移、医疗卫生资源下沉,不断增强基层医疗卫生服务能力,提升基层卫生职业吸引力。
坚持政府主导与发挥市场机制作用相结合。在基本医疗卫生服务领域,坚持政府主导,落实政府责任,适当引入竞争机制。在非基本医疗卫生服务领域,发挥市场活力,加强规范引导,满足多样化、差异化、个性化健康需求。
坚持推进供给侧结构性改革。实行政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开,增强供给侧治理能力,优化要素配置,提升服务效率和质量。对需求侧进行科学引导,合理划分政府、社会、个人责任,促进社会共治。坚持统筹联动改革。统筹推进各项改革,健全医疗服务体系,完善全民医保制度,加强药品供应保障,突出公立医院综合改革。落实部门责任,解放思想、主动作为,形成强大合力。
坚持突出重点、试点示范、循序渐进。突出重点领域和关键环节,及时总结推广经验,发挥重点改革的突破性作用和试点的带动效应。把握好改革的力度和节奏,注重统筹兼顾,积极稳妥推进改革。
(三)主要目标
到2020年,建立比较完善的公共卫生服务体系和医疗服务体系,比较健全的医疗保障体系,比较规范的药品供应保障体系和综合监管体系,比较科学的医疗卫生机构管理体制和运行机制。经过持续努力,基本建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度,实现人人享有基本医疗卫生服务,基本适应人民群众多层次的医疗卫生需求。
具体目标是:
——城乡居民基本医保参保率达到98%以上。
——基本医保政策范围内住院费用报销比例达到75%左右。
——城乡居民大病保险政策范围内住院费用报销比例达到60%左右。
——县域内就诊率达到90%左右。
——个人卫生支出占卫生总费用的比例降低到30%以下。
——城乡每万名常住人口拥有2名全科医生。
——全民健康素养水平达到20%。
——人均预期寿命达到77.3岁。
三、重点任务
“十三五”期间,要在分级诊疗、现代医院管理、全民医保、药品供应保障、综合监管等5项制度建设上取得新突破,同时统筹推进相关领域改革。
(一)提升基层综合服务能力,建立分级诊疗制度
全面推进县域综合医改,提升基层医疗卫生服务能力和管理水平,是实现分级诊疗、形成有序就医格局的关键。按照“抓龙头、补短板、破瓶颈、建机制、重保障、求突破”的思路,突出抓好县级公立医院综合改革、基层医疗卫生机构标准化建设、基层卫生人才队伍建设、区域医疗协作、医疗保障体系建设、家庭医生签约服务等六项重点改革,构建定位明确、分工协作的新型县域医疗卫生服务体系,形成有序就医的制度保障,到2020年,基本建立符合我省实际的分级诊疗制度。
1.完善医疗卫生服务体系
优化医疗卫生资源布局。各省辖市、县(市、区)要编制并组织实施本地医疗卫生服务体系规划以及医疗机构设置规划,明确各级各类医疗卫生机构功能。合理控制城市公立综合性医院数量和规模。促进专业公共卫生机构、基层医疗机构和城市公立医院之间的有机衔接,充分发挥城市公立医院的区域引领作用、县级公立医院的县域龙头作用、乡镇卫生院(社区卫生服务中心)的纽带作用和村卫生室(社区卫生服务站)的“守门”作用。
实施中医药传承与创新工程。推动中医药服务资源与临床科研有机结合,加强中医适宜技术的应用,充分发挥中医药在治未病、重大疾病治疗和疾病康复中的重要作用。在基层中医药服务体系不健全、能力较弱的地方,将中医医院门诊诊疗服务纳入首诊范围。
2.大力提升基层医疗卫生服务能力
继续加强基层医疗卫生机构标准化建设。按照“填平补齐”原则,依据规划全面实施县乡村三级基层医疗卫生机构标准化、规范化、信息化建设,每个县(市)办好一所综合性医院和一所中医院、每个乡镇(街道)有一所达标的乡镇卫生院(社区卫生服务中心)、每个行政村有一所达标的村卫生室,每个乡镇卫生院(社区卫生服务中心)至少配备一名全科医生。着力加强城市社区卫生服务中心(站)建设。
持续实施基层卫生“369人才工程”。加强以全科医生为重点的基层医疗卫生队伍建设,为县、乡两级医疗机构培养一批下得去、用得好、留得住的优秀医疗卫生人才,建立选才、育才、留才的人才工作机制,到2020年,基层医疗卫生人员的职称层次明显提高,学历层次显著提升,人才结构进一步优化,基本医疗服务能力明显提升,基层卫生人才短缺问题得到根本解决。同时,开展面向基层医务人员的中医药知识培训和技能培训,逐步改善和优化知识结构,基层中医药人员配备达到国家标准。巩固完善基层医疗卫生机构运行新机制。强化基层医疗卫生机构法人主体地位,落实人事、经营、分配等方面自主权。进一步完善基层医疗卫生机构绩效工资制度,逐步扩大绩效工资总量,核定的收支结余部分可按规定提取职工福利基金、奖励基金。巩固完善多渠道补偿机制,落实基层医疗卫生机构核定任务、核定收支、绩效考核补助的财务管理办法。鼓励有条件的地方实施乡村一体化管理。
提升基层医疗服务水平。以常见病、多发病的诊断和鉴别诊断为重点,不断提升乡镇卫生院、社区卫生服务中心基本医疗服务能力。加强县级公立医院综合能力建设和学科建设,重点加强县域内常见病、多发病等专科建设,进一步降低县域外就诊率。加强县级中医院特色专科和临床薄弱专业、医技科室建设,提高中医优势病种诊疗能力和综合服务能力。实施基层中医药服务能力提升工程“十三五”行动计划,推进中医综合服务区(中医馆)建设,推广中医药综合服务模式,继续扩大基层中医药服务覆盖面,丰富中医药服务内涵,到2020年,力争所有社区卫生服务机构和乡镇卫生院以及70%的村卫生室具备中医药服务能力。规范社区卫生服务管理,实施社区卫生服务提升工程。
推动医疗服务重心下移和诊疗资源下沉。鼓励二、三级医院借助省、市、县级人口健康信息平台向基层医疗卫生机构提供远程会诊、远程病理诊断、远程影像诊断、远程心电诊断、远程培训等服务,逐步建立覆盖各级医院和基层医疗卫生机构的区域医疗协同平台,促进诊疗资源下沉,提高优质医疗资源可及性和医疗服务整体效率。鼓励有条件的地方探索“基层检查、上级诊断”的有效模式,实现优质医疗资源共享。发展基于互联网的医疗卫生服务,充分发挥互联网、大数据等信息技术手段在分级诊疗中的作用。注重中医医疗机构和中医诊疗服务特点,实现中医诊疗服务在分级诊疗中互联互通。
3.全面建立家庭医生签约服务制度
把家庭医生签约服务制度作为分级诊疗制度建设的突破口。以医保支付、竞争激励、协作联动、用药衔接、队伍建设、信息支撑等六项内容为重点,采取“家庭签约、分类管理、层级服务”的方式,由签约团队向签约居民提供基本医疗、基本公共卫生和健康管理以及引导分诊等服务,充分发挥基层医生“区位”和“乡缘”优势,引导居民有序就医、合理分诊,实现签约居民“平时健康有人管、需要服务有人帮”,到2020年,实现每个家庭拥有一名签约医生、每个居民拥有一份电子健康档案的目标。
完善运行机制。将签约对象纳入医保门诊统筹管理,实行按人头付费,将门诊统筹资金预付给基层医疗卫生机构统筹管理使用,引导居民基层首诊。探索将日间门诊手术、远程医疗、家庭病床等纳入医保报销范围,实施高血压、糖尿病等慢性疾病打包付费办法。在医疗资源富裕的地方,鼓励建立有序竞争机制,居民在一定区域内可自主选择签约服务团队。探索“经费伴随任务走”的经费拨付方式,将基本公共卫生服务经费、医保门诊统筹资金与签约对象数量和服务质量挂钩。允许基层根据下转患者病情需要和医嘱备案采购非基本药物,保证下转病人在上级医院使用的部分非基本药物能够继续使用。完善基层医疗机构签约慢性病患者“长处方”政策。建立以签约服务数量质量、健康管理效果、居民满意度等为核心的评价考核体系,定期考核并向社会公开,考核结果与经费拨付挂钩。
4.建立基层首诊、双向转诊制度
坚持居民自愿、基层首诊、政策引导、创新机制的原则,建立分级诊疗制度,最终实现有序就医。提高基层首诊率,结合功能定位,明确县、乡两级医疗机构的医疗服务范围,对超出功能定位和服务能力的疾病,为患者提供相应转诊服务。完善双向转诊程序,建立健全转诊指导目录,重点畅通慢性期、恢复期患者向下转诊渠道,逐步实现不同级别、不同类别医疗机构之间有序转诊。调动三级公立医院参与分级诊疗的积极性和主动性,引导三级公立医院收治疑难复杂和危急重症患者,逐步下转常见病、多发病和疾病稳定期、恢复期患者。完善不同级别医疗机构的医保差异化支付政策,适当提高基层医疗卫生机构医保支付比例,探索实行以病种为突破口的基层首诊报销政策,合理引导就医流向。合理制定和调整医疗服务价格,对医疗机构落实功能定位、患者合理选择就医机构形成有效激励。
(二)深化公立医院综合改革,健全现代医院管理制度
拓展深化县级公立医院综合改革,全面推开城市公立医院综合改革,到2020年,基本建立权责明晰、管理科学、治理完善、运行高效、监督有力的现代医院管理制度,建立维护公益性、调动积极性、保障可持续的运行新机制和科学合理的补偿机制。
1.落实政府办医责任
加强规划布局。出台我省医疗卫生服务体系规划,明确公立医院床位规模、建设标准和设备配置标准。强化规划刚性约束,控制公立医院规模扩张,严禁公立医院举债建设和举债购置大型医用设备。省政府按照每千常住人口0.49张床位数控制规模办好省级医院,市级政府按照每千常住人口0.9张床位数控制规模办好市级医院,县级政府按照每千常住人口1.8张床位数控制规模办好县级医院。按照控制规模,合理配置省、市三级综合医院、三级中医医院(中西医结合医院),以及精神、儿童、传染病等专科医疗机构的床位。加强精神、儿童、传染、康复等中西医专科医疗服务能力建设。
落实政府投入责任。落实政府对公立医院的领导责任、保障责任、管理责任、监督责任。出台省、市两级政府落实六项投入责任的相关政策。各级政府要严格按照规划的床位规模落实政府六项投入责任。
强化服务监管。完善公立医院绩效考核制度,探索建立公立医院第三方评价机制,加强对合理用药、费用控制、医疗质量安全、运行效率和社会满意度等指标的综合考核,发挥医疗保险对医疗服务的支付和约束功能,对过度检查、过度用药和过度服务实施动态监督,切实降低群众医疗支出负担。
2.完善公立医院管理体制
实行政事分开、管办分开。妥善处理医院和政府关系,推动医院管理模式和运行方式转变,构建决策、执行、监督管理相互协调、相互制衡、相互促进的现代公立医院管理体制和治理机制。加强政府在方向、政策、规划、监管、评价等方面的宏观管理,加大医疗行为、医疗费用等方面监管力度,减少对医院人事编制、科室设定、岗位聘任、收入分配等管理。逐步取消公立医院行政级别。合理界定政府作为出资人的举办监督职责和公立医院的自主运营管理权限。健全政府办医体制,积极探索公立医院管办分开的多种有效实现形式。
落实公立医院独立法人地位。健全公立医院法人治理机制,落实内部人事管理、机构设置、收入分配、副职推荐、中层干部任免、年度预算执行等自主权。实行院长负责制,完善院长选拔任用制度,实行院长任期制和任期目标责任制。公立医院依法制定章程。建立健全公立医院全面预算管理制度、成本核算制度、财务报告制度、总会计师制度、第三方审计制度和信息公开制度。
3.建立规范高效的运行机制
取消药品(不含中药饮片)加成,通过调整医疗服务价格、加大政府投入、改革支付方式、降低医院运行成本等,建立科学合理的补偿机制。逐步建立以成本和收入结构变化为基础的医疗服务价格动态调整机制,按照“总量控制、结构调整、有升有降、逐步到位”的原则,降低药品、医用耗材和大型医用设备检查治疗和检验等价格,重点提高诊疗、手术、康复、护理、中医等体现医务人员技术劳务价值的项目价格,加强分类指导,理顺不同级别医疗机构间和医疗服务项目的比价关系。通过规范诊疗行为、医保控费等降低药品、耗材等费用,严格控制不合理检查检验费用,为调整医疗服务价格腾出空间,并与医疗控费、薪酬制度、医保支付、分级诊疗等措施相衔接。放开特需医疗服务和其他市场竞争比较充分、个性化需求比较强的医疗服务价格,由医疗机构自主制定。继续推进公立医院后勤服务社会化。在公立医院综合改革中统筹考虑中医药特点,实施差别化的中医药改革政策,建立有利于发挥中医药特色优势的运行新机制。推进军队医院参与地方公立医院综合改革。规范公立医院改制,推动国有企业所属医院分离移交和改制试点工作,原则上政府举办的传染病院、精神病院、职业病防治院、妇幼保健院和妇产医院、儿童医院、中医医院等不进行改制。力争到2017年城市公立医院药占比(不含中药饮片)总体降低到30%左右,百元医疗收入(不含药品收入)中消耗的卫生材料降到20元以下。
4.建立符合行业特点的编制人事和薪酬制度
创新公立医院编制管理方式,开展员额制备案管理试点。在各地现有编制总量内,确定公立医院编制总量,逐步实行备案制。落实公立医院用人自主权,对医院紧缺的专业技术人才或高层次人才,可按规定由医院采取考察的方式予以公开招聘。推进薪酬制度改革。充分考虑医疗行业情况,从提升薪酬待遇、拓展发展空间、优化职业环境、提高社会地位等方面入手,调动广大医务人员积极性、主动性、创造性。合理确定公立医院薪酬水平,逐步提高人员经费支出占业务支出的比例,并建立动态调整机制。对工作时间外劳动较多、高层次医疗人才集聚、公益目标任务繁重、开展家庭医生签约服务的公立医疗机构,在核定绩效工资总量时予以倾斜。在绩效工资分配上,重点向临床一线、业务骨干、关键岗位以及支援基层和有突出贡献的人员倾斜,做到多劳多得、优绩优酬。严禁给医务人员设定创收指标,医务人员薪酬不得与医院的药品、耗材、检查、化验等业务收入挂钩。
5.建立以质量为核心、公益性为导向的医院考评机制
健全公立医院绩效评价体系。考核内容应涵盖社会效益、服务提供、质量安全、综合管理、可持续发展等内容,并重视卫生应急、对口支援,以及落实功能定位和实施分级诊疗情况等公益性工作。将落实医改任务情况列入医院考核指标,强化医院和院长的主体责任。医务人员考核突出岗位工作量、服务质量、行为规范、技术难度、风险程度和服务对象满意度等指标。考核结果与政府投入、医保支付、人员职业发展等相挂钩。
6.控制公立医院医疗费用不合理增长
逐步健全公立医院费用控制监测和考核机制。设定全省医疗费用增长控制目标,各地根据不同地方医疗费用水平和增长幅度以及不同类别医院的功能定位等,分类确定控费要求并进行动态调整。2017年全省公立医院医疗费用增长幅度力争降到10%以下,到2020年,增长幅度稳定在合理水平。
(三)加快支付方式改革,巩固全民医保制度
巩固完善基本医保、大病保险、困难群众大病补充保险、医疗救助、疾病应急救助、商业健康保险、慈善救助等多层次医疗保障体系,建立健全衔接互动、相互联通的体制机制。按照“保基本、兜底线、可持续”的原则,围绕资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化三个关键环节,加大改革力度,建立高效运行的全民医疗保障体系。坚持精算平衡,完善筹资机制,以医保支付方式改革为抓手推动全民基本医保制度提质增效。
1.巩固完善城乡居民基本医保制度
建立健全全省统一的城乡居民基本医保制度。完善医保缴费参保政策,厘清政府、单位、个人缴费责任,逐步建立稳定可持续的多渠道筹资机制。在继续加大财政投入、提高政府补助标准的同时,强化个人参保意识,适当提高个人缴费比重。逐步建立城乡居民医保个人缴费标准与居民收入相挂钩的动态筹资机制,使筹资标准、保障水平与经济社会发展水平相适应。“十三五”期间,城乡居民基本医保参保率稳定在98%以上。
合理确定基本医保待遇标准。健全与筹资水平相适应的基本医保待遇动态调整机制。明确医保待遇确定和调整的政策权限、调整依据和决策程序,避免待遇调整的随意性。明确基本医保的保障边界。基本医保政策范围内报销比例稳定在75%左右。降低个人自负费用比例。改进个人账户,开展门诊费用统筹。巩固完善基本医保市级统筹制度。加快建立异地就医直接结算机制,尽快实现基本医保、大病保险全省联网和异地就医即时结算。
加快推进医保管办分开。提升医保经办机构法人化和专业化水平。创新经办服务模式,推动形成多元化竞争格局,提高基本医保经办服务效率和质量。
2.健全城乡居民大病保险制度
完善城乡居民大病保险制度。在全面实施城乡居民大病保险基础上,采取降低起付线、提高报销比例、合理确定合规医疗费用范围等措施,提高对大病患者的保障水平。加强对大病保险运行的监管,建立健全资金管理、考核评价、信息管理、风险调节等配套政策,提高运行效率和服务水平。稳步提高城乡居民大病保险筹资保障水平。完善职工补充医疗保险政策。
全面实施困难群众大病补充医疗保险制度。从2017年起,在全省全面建立覆盖所有困难群众的大病补充医疗保险制度,为建档立卡贫困人口、特困人员救助供养对象、城乡最低生活保障对象等困难群众构建起基本医保、大病保险、大病补充保险、医疗救助、疾病应急救助等多层次医疗保障体系,着力解决困难群众困病致贫、因病返贫问题,使大病患者得到及时有效救治。到2020年,全省困难群众个人就医负担大幅减轻,健康水平明显提高。
3.深化医保支付方式改革
充分发挥医保支付方式改革在深化医改中的重要作用。健全医保支付机制和利益调整机制,提高医保精细化管理水平,激发医疗机构规范行为、控制成本、合理收治和转诊患者的内生动力。全面推行按病种付费为主,按人头、按床日、总额预付等多种付费方式相结合的复合型付费方式,鼓励实行按疾病诊断相关分组付费方式。健全各类医疗保险经办机构和医疗卫生机构之间公开、平等的谈判协商机制和风险分担机制。建立结余留用、合理超支分担的激励约束机制。建立健全与支付方式改革相关的管理规范、技术支撑和配套政策。继续落实对中医药服务的支持政策,逐步扩大纳入医保支付的医疗机构中药制剂和针灸、治疗性推拿等中医非药物诊疗技术范围,探索符合中医药服务特点的支付方式,鼓励提供和使用适宜的中医药服务。到2020年,医保支付方式改革覆盖所有医疗机构和医疗服务,全省范围内普遍实施适应不同疾病、不同服务特点的多元复合式医保支付方式,按项目付费占比明显下降。
4.完善重特大疾病保障制度
全面开展重特大疾病医疗救助工作,在做好低保对象、特困人员等医疗救助基础上,将低收入家庭的老年人、未成年人、重度残疾人、重病患者等低收入救助对象,以及因病致贫家庭重病患者纳入救助范围,发挥托底保障作用。完善职工补充医疗保险政策。积极引导社会慈善等多方参与,逐步形成医疗卫生机构与医保经办机构间数据共享的机制,推动基本医保、大病保险、医疗救助、疾病应急救助、商业健康保险有效衔接,全面提供“一站式”服务。
5.推动商业健康保险发展
鼓励发展与基本医保相衔接的商业健康保险,满足群众差异化、多层次健康保障需求。积极发挥商业健康保险机构在精算技术、专业服务和风险管理等方面的优势,鼓励和支持其参与医保经办服务,形成多元经办、多方竞争的新格局。在确保基金安全和有效监管的前提下,以政府购买服务的方式委托具有资质的商业保险机构等社会力量参与基本医保的经办服务,承办城乡居民大病保险,引入竞争机制,提高医保经办管理服务效率和质量。加快发展医疗责任保险、医疗意外保险,探索发展多种形式的医疗执业保险。到2020年,医疗责任险覆盖全省所有公立医院和80%以上的基层医疗卫生机构。丰富健康保险产品,积极发展商业健康保险,强化健康保险的保障属性。鼓励保险公司开发中医药养生保健等各类商业健康保险产品,提供与其相结合的中医药特色健康管理服务。制定和完善财政税收等相关优惠政策,支持商业健康保险加快发展。鼓励企业和居民通过参加商业健康保险,满足基本医保之外的健康需求。推动商业保险机构参与健康服务业资源整合,支持商业保险机构以出资新建等方式设立医疗、社区养老、健康体检等服务机构。积极探索保险资金参与我省公立医院改革的有效方式。到2020年,基本建立市场体系完备、产品形态丰富、经营诚信规范的现代商业健康保险服务业。
(四)实施药品全流程改革,完善药品供应保障制度
实施药品生产、流通、使用全流程改革,调整利益驱动机制,破除以药养医,推动各级各类医疗机构全部配备、优先使用基本药物,完善基本药物供应体系,理顺药品价格,促进医药产业结构升级和转型升级,实现药品安全有效、价格合理、供应充分。
1.深化药品生产领域改革
提升我省医药产业竞争力。推动企业提高创新和研发能力,提高药品质量。通过市场倒逼和产业政策引导,推动药品产业结构调整和优化升级,推进中药生产现代化和标准化,提高产业集中度,促进企业做优做强。坚持医药工业集聚集约。加强区域协同和区域联动,发展专业化、循环化医药园区,引导企业重组整合,构建分工协作、绿色低炭、智能高效的先进制造体系,提高产品集中度和生产集约化水平。促进我省药品及医疗器械生产企业发展,将符合条件的医药创新产品列入医保目录,增加采购量。
保障药品供应。密切监测药品短缺情况,采取有效措施,解决好低价药、“救命药”、“孤儿药”以及儿童用药的供应问题。扶持低价药品生产,保障市场供应,保持药价基本稳定。建立健全短缺药品监测预警和分级应对机制,加快推进紧缺药品生产,支持建设小品种药物集中生产基地。完善儿童用药、卫生应急药品保障机制。对原料药市场供应不足的药品加强市场监测,鼓励提高生产能力。全面提升基本药物质量水平,落实仿制药品质量和疗效一致性评价要求,完成基本药物口服固体制剂一致性评价任务。完善中药质量标准体系,提升中药全产业链质量控制水平,提高产品质量均一性和可控性。
2.深化药品流通体制改革
推进药品流通行业转型升级,建立现代药品流通新体系。推动药品流通企业兼并重组,整合药品经营企业仓储资源和运输资源,加快发展药品现代物流,鼓励区域药品配送城乡一体化,为推行“两票制”提供基础条件。推动流通企业向智慧型医药服务商转型,建设和完善供应链集成系统,支持流通企业向供应链上下游延伸开展服务。应用流通大数据,拓展增值服务深度和广度,引导产业发展。鼓励医药绿色物流发展,扶持第三方物流和冷链物流发展。推广应用现代物流管理与技术,规范医药电商发展,健全中药材现代流通网络与追溯体系,提升行业透明度和效率,促进行业结构调整。进一步完善医药储备体系,提升应对突发公共卫生事件的应急研发和生产能力,发挥省级医药储备功能,加强与中央储备的互补联动。到2020年,基本建立药品出厂价格信息可追溯机制。
3.完善药品和高值医用耗材集中采购制度
完善以省为单位的网上药品集中采购机制。落实公立医院药品分类采购,坚持集中带量采购原则,公立医院改革试点城市可采取以市为单位在省级药品集中采购平台上自行采购,鼓励跨区域联合采购和专科医院联合采购。做好基层和公立医院药品采购衔接工作。每种药品采购的剂型原则上不超过3种,每种剂型对应的规格原则上不超过2种。实施药品采购“两票制”改革,探索药款统一支付、公立医院集中开设银行账户、医保基金支付药款、医保基金总额预付等多种方法,鼓励医院与药品生产企业直接结算药品货款、药品生产企业与配送企业结算配送费用,严格按合同管理落实回款周期,压缩中间环节,降低虚高价格。进一步提高医院在药品采购中的参与度,落实医疗机构药品、耗材采购主体地位,促进医疗机构主动控制药品、耗材价格。完善药品价格谈判机制,建立统分结合、协调联动的药品价格谈判制度。
完善省级药品集中采购平台规范化建设,提高药品集中采购平台服务和监督能力,健全采购信息采集共享机制。开展大型医疗设备集中采购。逐步统一高值医用耗材编码标准,规范和推进高值医用耗材、检验检测试剂网上阳光采购。
4.巩固完善基本药物制度
巩固政府办基层医疗卫生机构和村卫生室实施基本药物制度成果。基本药物在目录、标识、价格、配送、配备使用等方面实行统一政策。加强儿童、老年人、慢性病人、结核病人、老年高血压患者、重性精神障碍患者和重度残疾人等特殊人群基本用药保障。坚持基本药物主导地位,提高合理用药水平。
5.完善药物政策体系
推动医药分开。采取综合措施切断医院和医务人员与药品、耗材间的利益链。探索医院门诊患者多渠道购药模式,医疗机构不得限制处方外流,患者可凭处方到零售药店购药。发挥行业协会在生产、流通领域的自律作用。调整市场格局,使零售药店逐步成为向患者售药和提供药学服务的重要渠道。
进一步完善药品价格形成机制。强化价格、医保、采购等政策衔接,坚持分类管理,实行不同的价格管理方式,完善药品价格管理体系。建立健全医保药品支付标准。结合仿制药质量和疗效一致性评价工作,逐步按通用名制定药品支付标准。完善中药政策,加强中药材质量管理,鼓励临床应用中药饮片、中药配方颗粒、中药制剂。探索建立医院总药师制度,完善医疗机构和零售药店药师管理制度,合理设置药事服务费并纳入基本医疗保险支付范围。标本兼治,规范用药行为,加强抗菌药物等临床应用管理。
(五)加强法规体系建设,构建综合监管制度
加快行业立法,完善监管制度,建立健全覆盖医疗、医保、医药、医院全过程、全方位的综合监管制度体系,推进监管法制化、规范化。
1.构建多元化的综合监管体系
推进医疗、医保、医药领域立法,健全地方法规体系。加快转变政府职能,加大监管力度,创新监管机制和监管方式,提升监管效率和水平。建立健全以政府监管为主导、第三方监管广泛参与、医疗机构和医保经办机构以及药品招标采购机构自我管理、社会监督为补充的综合监管体系。完善各部门职责明确、分工协作、运行规范、科学有效的综合监管长效机制。加大信息公开力度,拓宽公众参与监管的渠道。强化行业自律,鼓励符合条件的第三方积极开展或参与评价标准的咨询、技术支持、考核评价等工作,推动医疗机构考核评价由政府主导逐步向独立第三方评价转变。
2.加强医疗行业监管
加强我省医药卫生地方法规建设,推动监管重心转向全行业监管。实行属地化监督,加强基层监督机构规范化建设和能力建设,建立健全综合监管保障机制。开展综合监管试点。推行随机抽取检查对象、随机选派执法人员的“双随机”抽查,依法查处违法违规行为,抽查情况及查处结果及时向社会公开。建立违法违纪“黑名单”制度,对进入“黑名单”的机构和人员依法依规严肃处理,情节严重的坚决曝光。
健全医疗机构绩效考评制度。对医疗机构的基本标准、服务质量、技术水平、管理水平等进行综合评价,确保各医疗机构的功能任务符合医疗机构设置规划要求。强化临床路径管理,完善技术规范,提高诊疗行为透明度。加强对非营利性社会办医疗机构产权归属、财务运营、资金结余使用等方面的监督管理,加强对营利性医疗机构盈利率的管控,促进社会办医健康发展。到2020年,对各级各类医疗卫生机构监督检查实现100%覆盖。
3.加强医保监管
完善医保基金监管制度。利用信息化手段,对所有医保定点医疗机构的门诊、住院诊疗行为和诊疗费用进行全程监控和智能审核。将监管对象由医疗机构延伸至医务人员,加大对骗保欺诈、过度医疗等医保违法行为的惩戒力度。
4.加强医药监管
加强药品生产、流通、使用全过程监管。强化药品质量监管,建立完善药品信息追溯体系,形成全品种、全过程完整追溯与监管链条。严控药品购销渠道,严格票据管理,减少流通环节,净化流通环境,规范流通秩序。强化药品价格行为监管,建立健全药品价格信息监测预警和信息发布制度,积极引导行业组织和市场主体加强诚信建设,自觉维护市场价格秩序。加强对市场竞争不充分的药品和高值医用耗材的价格监管。对价格变动频繁、变动幅度较大的,适时开展专项调查,对价格垄断、欺诈、串通等违法行为依法予以查处。加强部门之间的配合,依法依规严厉打击药品注册申请中数据造假、制售假劣药品、挂靠走票、商业贿赂、非法经营等违法犯罪行为。
(六)统筹推进相关领域改革
1.着力抓好区域医疗中心建设
强化开放带动,深化改革创新,以优势学科集群为突破,以优质资源汇聚为支撑,以学科—医院联盟—医疗中心建设为载体,积极推动省内优质医疗资源整合重组、国内外优势医疗资源联合汇聚,聚力提升区域医疗水平。着力提升与人民群众健康最密切、最急需的临床学科诊疗水平,立足全省、辐射周边,倾力打造心血管、肿瘤、儿童、脑血管、器官移植、中医骨伤科等6个国家区域医疗中心,明显提升区域疑难危重病例医疗水平;积极支持具备较强综合实力的大型综合医院发展,加快形成国家区域综合医疗中心;引导妇产科、眼科、传染病、口腔、精神卫生、呼吸、老年医学、中医等优势学科发展,促进形成国家区域专科医疗中心,满足人民群众日益增长的医疗健康需求。
2.加快发展社会办医
放宽社会办医准入。按照“非禁即入”原则,优先支持社会办医向专科、紧缺领域和非营利性方向发展,鼓励社会资本与国际国内优质医疗资源结合,走专业化、高端化、精细化路子。简化社会办医准入审批程序。优化社会办医发展环境。进一步落实社会办医在投融资、土地、财政、医疗保险、学科建设、人才培养、大型医用设备配置等方面的扶持政策。强力推进医师多点执业工作。控制公立医院特需服务规模,提供特需服务的比例不超过全部医疗服务的10%。到2020年,按照每千常住人口不低于1.5张床位为社会办医院预留规划空间,同步预留诊疗科目设置和大型医用设备配置空间。
3.推动发展健康服务业
鼓励社会力量兴办健康服务业,扩大健康服务相关支撑产业规模,优化健康服务业发展环境。充分发挥我省中医药优势,加快发展养生、保健、医疗、康复等中医药健康服务,推动中医药与养老、旅游等融合发展,努力将我省打造成为中医药医疗保健服务强省。促进医疗与旅游融合,加快推进健康旅游产业发展。促进互联网与健康融合,发展智慧健康产业。大力推进医养结合,发展健康养老产业。充分发挥政府引导、社会参与和市场驱动作用,统筹全省医疗卫生和养老服务等各方资源,不断提高健康养老专业化、品牌化、规模化发展水平,切实满足人民群众多层次、多样化的健康养老需求。到2020年,所有医疗机构开设为老年人提供挂号、就医等便利服务的“绿色”通道,所有养老机构能够以不同形式为入住老年人提供医疗卫生服务。
4.促进健康医疗大数据应用发展
抓住我省建设国家大数据综合试验区的契机,促进大数据与健康医疗融合发展,建立“大健康+大数据+大服务”的健康医疗卫生服务体系,激发深化医改的动力和活力,提升健康医疗服务效率和质量。夯实健康医疗大数据应用基础,建成省、市、县三级人口健康信息平台,实现公共卫生、医疗服务、医疗保障、药品供应、综合管理等应用信息系统数据采集、集成共享和业务协同,并初步实现与国家级平台互联互通。推动健康医疗大数据创新应用,大力推进健康医疗行业治理、健康医疗临床和科研、公共卫生等三大领域大数据应用,加快发展基于大数据的新兴健康医疗服务,加快形成智能、便捷、高效、经济、共享的服务新模式,改善群众看病就医体验,更好满足人民群众健康医疗需求。推行“互联网+健康医疗”服务,大力发展智慧健康医疗便民惠民服务,以家庭医生签约服务为基础,推进社会保障卡应用集成,推动发展覆盖全生命周期的预防、治疗、康复和健康管理一体化电子健康服务。
四、保障措施
(一)强化组织领导
各级政府要高度重视医药卫生体制改革,形成强有力的组织保障机制。建立“一把手”负责机制,主要负责同志担任医改领导小组组长,充分发挥医改领导小组的统筹协调作用,统一推进医改工作,把医药卫生体制改革纳入全面深化改革中同部署、同要求、同考核。建立领导责任分工机制,从制度上保障各级政府分管负责同志能够有效协调推进各项医改工作。建立部门协调推进机制,构筑大健康、大卫生工作格局,加强部门协作配合,使医改政策贯穿全部门、全过程,共同推动医改向纵深发展,让医改惠及全民。
(二)落实政府责任
落实各级政府的领导责任、保障责任、管理责任、监督责任,建立责任落实和考核的刚性约束机制。加大政府卫生投入力度,全面落实政府对符合区域卫生规划的公立医院投入政策,细化落实政府对中医医院投入倾斜政策。
(三)加强督查评估
建立健全督查问责制度,将医改任务纳入全面深化改革考核和政府目标管理范围,逐级签订目标责任书,定期进行专项督导,把改革的路线图、时间表和可检验的成果作为主要内容,督促落实重点改革任务。强化监督结果运用,建立考核奖惩制度。建立定期通报制度。
(四)强化宣传引导
加强医改的正面宣传,及时回应社会关注的热点问题,鼓励社会各界参与医改,为改革的顺利推进营造良好的舆论环境。做好医改政策宣传解读工作,合理引导群众预期,提高人民群众对医改的知晓率和支持率。宣传典型经验和先进人物,提高医务人员参与改革的积极性和主动性。发展健康文化,净化传播环境,加强健康知识传播,引导公众正确认识生命和医学规律,树立正确的健康观念和就医理念,提升公众自救互救技能水平和生存素养。
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